B. Zu den einzelnen Artikeln
I.
Begründung zu Artikel 1
Änderung des Rundfunkstaatsvertrages
1. Allgemeines
Mit den Änderungen des Rundfunkstaatsvertrages werden sowohl Bereiche des öffentlich-rechtlichen als auch des privaten Rundfunks erfasst sowie das duale Rundfunksystem fortentwickelt. Fragen der Förderung von Film- und Fernsehproduktionen sowie des Auftrags des öffentlich-rechtlichen Rundfunks für Programme und Online-Dienste werden ebenso geregelt wie Fensterprogramme im Rahmen der beiden bundesweit reichweitenstärksten privaten Fernsehvollprogramme, die nunmehr verpflichtend vorgesehen sind. Die Zusammenarbeit zwischen den Landesmedienanstalten, dem Bundeskartellamt und der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post wird auf eine rechtliche Grundlage gestellt. Ferner sollen die so genannten Warnhinweise für Heilmittelwerbung nicht mehr auf die Dauer der Werbezeit angerechnet werden. Schließlich werden die §§ 52 und 53 entsprechend Artikel 31 Abs. 1 der Richtlinie 2002/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsdiensten (Universaldienstrichtlinie) um eine Überprüfung im Abstand von jeweils drei Jahren ergänzt.
2. Zu den einzelnen Bestimmungen
Zu Nummer 1
Nummer 1 enthält die aufgrund der eintretenden Regelungsänderungen notwendig werdenden Änderungen des Inhaltsverzeichnisses.
Zu Nummer 2
Mit der Ergänzung um zwei neue Absätze wird im Rundfunkstaatsvertrag erstmals ausdrücklich der Rolle des Films für den Rundfunk Rechnung getragen. Beide Ergänzungen verstehen sich als Klarstellungen, die die bereits heute vorhandene Bedeutung von Film- und Fernsehproduktionen für die Kultur allgemein und den Rundfunk insbesondere beschreiben.
Zu Absatz 1
Der neue Absatz 1 stellt klar, dass sowohl öffentlich-rechtliche als auch private Fernsehveranstalter zur Sicherung von deutschen und europäischen Film- und Fernsehproduktionen als Kulturgut und als Teil des audiovisuellen Erbes beitragen. Die Formulierung schließt an Artikel 5 der EU-Fernsehrichtlinie an, in der bereits die Verantwortung der Fernsehveranstalter auch für den Bereich Kultur verankert ist. Zugleich wird mit der Formulierung der Europäischen Konvention zum Schutz des audiovisuellen Erbes Rechnung getragen.
Die sich aus Absatz 1 ergebenden Verpflichtungen finden ihre Grenzen für den öffentlich-rechtlichen und den privaten Rundfunk im Programmauftrag und in der Programmausrichtung. Soweit Spartenprogramme keinerlei kulturelle Aufgabenstellung haben, sind sie nicht erfasst. Der Kulturauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, wie er sich aus dem neu gefassten § 11 des Rundfunkstaatsvertrags sowie den speziellen Staatsverträgen und Landesgesetzen für die ARD-Landesrundfunkanstalten, das ZDF und das Deutschlandradio ergibt, bleibt unberührt.
Zu Absatz 4
Mit dem neuen Absatz 4 wird klargestellt, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk entsprechend der bisherigen Praxis berechtigt ist, sich nach Maßgabe der aufgeführten Voraussetzungen an Filmförderungen zu beteiligen. Verpflichtungen werden hierdurch nicht begründet, insbesondere ist damit keine Erweiterung des Programmauftrags verbunden und insoweit keine Grundlage für eine zusätzliche Inanspruchnahme von Gebührenmitteln geschaffen. In diesem Sinne ist auch der Hinweis auf die Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu verstehen.
Absatz 4 erkennt also den Status quo der Filmförderaktivitäten der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten an. Wie bisher bedeutet das nicht, dass zwischen einer Beteiligung und der Programmbeschaffung ein unmittelbarer Zusammenhang bestehen muss. Es reicht aus, wenn die Beteiligung das Angebot an sendefähigen Programmen allgemein fördert. Die Regelung unterstreicht, dass die Filmförderung durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk der kulturellen Vielfalt, der Verbesserung der allgemeinen Produktionsqualität, der Sicherung eines vielfältigen Produktionsmarktes und der allgemeinen Programmbeschaffung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks dient.
Mit dem neuen Satz 2 wird klargestellt, dass es auf der Grundlage des jeweiligen Landesrechts möglich bleibt, zusätzliche Regelungen zu treffen, insbesondere konkrete Verpflichtungen zu schaffen. Die Formulierung trägt dem Umstand Rechnung, dass es in einigen Ländern Regelungen gibt, die den Umfang und die Zielrichtung der jeweiligen Filmförderung noch stärker konkretisieren bzw. weiter fassen.
Zu Nummer 3
Durch die Einfügung eines neuen § 11 verändern sich die Verweisungen des § 7 Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 entsprechend.
Zu Nummer 4
Der neu einzufügende § 11 regelt den Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks allgemein in formeller und inhaltlicher Weise. Diese für alle öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten geltende Norm knüpft an die in den spezielleren Staatsverträgen (ARD-, ZDF- und Deutschlandradio-Staatsvertrag; Mehrländeranstalten) und in den jeweiligen Landesrundfunkgesetzen geregelten Programmaufträge in Form einer Generalklausel an. Damit wird auch europäischen Vorstellungen entsprochen, den Aufgabenbereich des gebührenfinanzierten Rundfunks genauer zu bestimmen.
Zu Absatz 1
In Absatz 1 Satz 1 werden Fernsehen und Hörfunk als Pflichtaufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks festgelegt. In Übereinstimmung mit den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 12, 205 ff.; 57, 295 ff.; 73, 118 ff.) wird zugleich die Funktion der Programme für die öffentliche Meinungsbildung als Ausfluss der verfassungsrechtlich garantierten Rundfunkfreiheit (Art. 5 GG) beschrieben. Der Rundfunk soll nicht nur vorhandene Informationen und Meinungen medial vermitteln („Medium“), sondern soll auch selbst zur öffentlichen Meinungsbildung beitragen, z. B. durch politische Kommentare oder schlicht durch die Auswahl des gesendeten Materials („Faktor“), und ein Forum für die politische Auseinandersetzung bieten.
Absatz 1 Satz 2 verdeutlicht, dass Ausfluss der Rundfunkfreiheit auch die Berechtigung zum Angebot von Druckwerken und Mediendiensten ist. Das Bundesverfassungsgericht hat 1991 klargestellt, dass Druckwerke als unterstützende Randbetätigung letztlich der Erfüllung des Programmauftrages dienen. Dabei ist ein durchgehender Programmbezug notwendiges Kennzeichen. Begleitmaterialien und Programminformationen dürfen damit außerhalb des eigentlichen Mediums Rundfunk angeboten werden. Zulässig sind über die Programmvorschau im engeren Sinne und die Wiedergabe von Programminhalten hinausgehende Informationen zu den Grundlagen und Rahmenbedingungen der Programmtätigkeit, zur Programmplanung, zur Struktur, zum Betrieb oder zu Personalien der Anstalt. Anders als bei Verlagen hat die Veröffentlichung dienende Funktion zur Erfüllung des Auftrags, ist also nicht Selbstzweck; eigene wirtschaftliche Ziele, wie etwa elektronischer Handel, dürfen damit nicht verfolgt werden. Angesichts der schnellen Entwicklung des Rundfunkwesens, namentlich der Rundfunktechnik, kann die Bereitstellung von programmbegleitenden Materialien nicht auf Druckwerke beschränkt werden. Für Mediendienste gelten die obigen Grundsätze unter Berücksichtigung der medialen Besonderheiten entsprechend. Denn anders als bei Druckwerken steht bei Mediendiensten z. B. häufiger auch die Aktualität ergänzender Hintergrundinformationen zu Programminhalten im Vordergrund.
Soweit der öffentlich-rechtliche Rundfunk von diesen Berechtigungen zum Angebot von Druckwerken und Mediendiensten Gebrauch macht, handelt er im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags, wie er gemäß des Amsterdamer Protokolls von den Mitgliedsstaaten festgelegt wird.
Zu Absatz 2
Absatz 2 enthält inhaltliche Vorgaben für die Auftragserfüllung.
Satz 1 umreißt den umfassenden Informationsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Für die Demokratie ist die freie Meinungsbildung von entscheidender Bedeutung; sie setzt freien Informationszugang voraus. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk soll die Vielzahl der Informationsfelder abbilden und durch gezielte Auswahl die Komplexität der eingehenden Informationen bewältigen. Dabei hat sich der Rundfunk auf die wesentlichen Lebensbereiche zu konzentrieren. Mit der Auflistung von „international“ bis „regional“ in Satz 1 wird der räumliche Bezug beschrieben und die Gleichwertigkeit dieser Berichtsebenen hervorgehoben. Die Integrationsfunktion des öffentlich-rechtlichen Rundfunks schließt einen Verzicht der Berichterstattung auf eine der genannten Ebenen aus.
Satz 2 erläutert die Zielrichtung der Berichterstattung. Durch einen umfassenden Überblick und eine ausgewogene Berichterstattung sollen Verständnis für unterschiedliche Meinungen geweckt, durch Kenntnis der Zusammenhänge Toleranz gefördert und der gesellschaftliche Zusammenhalt gestärkt werden.
Satz 3 schreibt die Bereiche Information, Bildung, Beratung und Unterhaltung fest, ohne eine quantitative Vorgabe zu treffen, in der Erkenntnis, dass die genannten Elemente in den jeweiligen Sendungen, aber auch in ein und derselben Sendung erfüllt sein können. Im Zusammenhang mit den Sätzen 1 und 2 wird deutlich, welche Bedeutung die Information im Rahmen des Programmauftrages einnimmt. An dieser Stelle wurde die „Beratung“ als schon heute wichtiger Bestandteil dieses Informationsangebotes der öffentlich-rechtlichen Sender klarstellend aufgenommen.
Satz 4 hebt im Anschluss an das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 74, 297 ff.) einen besonderen Aspekt des Kulturauftrags des öffentlich-rechtlichen Rundfunks hervor. Neben der bevorzugten Ausstrahlung von Eigenproduktionen oder sonstigen inländischen wie auch europäischen Werken soll ein Schwerpunkt der öffentlich-rechtlichen Angebote die Pflege der deutschen wie christlich-abendländischen Kultur sein. Dabei wird ein weiter Kulturbegriff zu Grunde gelegt. Darunter fallen populäre und anspruchsvolle Themen, allgemein bildende und so genannte Special Interest-Programme, theoretische wie praktische Inhalte, die informieren, bilden oder unterhalten. Im Laufe der Beratungen zu diesem Staatsvertrag ist die Bedeutung von Beiträgen zur Religion als festem Bestandteil des Kulturauftrages bekräftigt worden.
Zu Absatz 3
Absatz 3 regelt abstrakt die Art und Weise der Auftragserfüllung.
Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist in einem umfassenden Sinne zur Ausgewogenheit im Angebot verpflichtet. Das ist eine Folge des Grundversorgungsauftrages und der Entscheidung des Gesetzgebers für das binnenplurale Modell des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Letztendlich lässt sich das Gebot einer fairen und unabhängigen Berichterstattung als Ziel der verfassungsmäßig garantierten Rundfunkfreiheit ableiten. Die genannten Grundsätze gelten vor allem für das Programm als Ganzes. Sie sollen aber auch für einzelne Sendungen eine Orientierung bieten. Dies schließt Sendungen mit pointierten Standpunkten zur Bereicherung der öffentlichen Meinungsbildung natürlich nicht aus. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist in seinem Gesamtangebot zur Unparteilichkeit verpflichtet und darf keine bestimmte Tendenz verfolgen. Über Tatsachen ist objektiv zu berichten. Die maßgeblichen demokratischen Meinungsrichtungen müssen im Programm zu Wort kommen. Diese Vorgaben gelten in besonderem Maße für Nachrichten oder politische Sendungen, sind aber auch in anderen Formaten entsprechend zu beachten.
Zu Absatz 4
In Absatz 4 werden die weiteren Präzisierungen des öffentlich-rechtlichen Auftrages durch die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, das ZDF und das Deutschlandradio festgelegt. Landesgesetzliche Vorschriften für die Landesrundfunkanstalten bleiben unberührt. Schon bisher hatten die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten interne Programmgrundsätze zur Präzisierung des gesetzlichen Programmauftrages. Solche Vorgaben erhalten jetzt rechtsverbindlichen Charakter und sind entsprechend zu publizieren; Satz 2 regelt dazu die Veröffentlichungspflicht genauer. Die jeweilige Anstalt oder Körperschaft bedient sich hierfür einer Satzung oder einer Richtlinie. Verantwortlich für die Erstellung sind der jeweilige Sender und die nach seinem Recht dazu berufenen Organe. Insbesondere wird es Aufgabe der zuständigen Organe sein, regelmäßig bei der Erstellung der Selbstverpflichtungen die Besonderheiten des öffentlich-rechtlichen Programmauftrages herauszuarbeiten und im Detail fortzuentwickeln.
Bestandteil der Satzungen oder Richtlinien sollen auch Bestimmungen zu Form, Verfahren und Inhalt von Selbstverpflichtungserklärungen sein; von diesen Selbstverpflichtungserklärungen werden konkrete Aussagen zu den Aktivitäten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sowohl in qualitativer als auch quantitativer Hinsicht erwartet. Anhand dieser Vorgaben sollen die Erklärungen so abgegeben werden, dass sie nachvollziehbar sind und im Nachhinein die Prüfung zulassen, ob die Selbstverpflichtung in der praktischen Arbeit des Senders auch umgesetzt wurde. Grundlage der Prüfung sind die in dem nach Satz 3 zu veröffentlichenden Bericht abgegebenen Selbstverpflichtungserklärungen der Anstalten. Im Hinblick auf langfristigere Ziele wurde ein Zwei-Jahres-Turnus für die Berichte festgelegt. Ziel ist es, insbesondere die sendereigenen Qualitätsansprüche und deren Einhaltung zu dokumentieren. Der Umfang einzelner Programmelemente soll benannt und geplante Veränderungen sollen frühzeitig kenntlich gemacht werden. Der Bericht soll das besondere öffentlich-rechtliche Profil des Senders wiedergeben. Er ist auch Grundlage für die weitere öffentliche Befassung mit dem öffentlich-rechtlichen Programmauftrag.
Zu Absatz 5
Das Modell einer gestuften Auftragsdefinition ist neu im deutschen Rundfunkrecht. Nach drei Jahren soll daher geprüft werden, inwieweit das staatsvertraglich festgelegte Verfahren angewandt wurde, ob und welche Schwierigkeiten bei der praktischen Umsetzung entstanden sind und welche Ergebnisse erzielt wurden.
Die Länder begrüßen in der einvernehmlichen Protokollerklärung die im Vorfeld des Staatsvertrages erkennbare Bereitschaft von ARD, ZDF und Deutschlandradio, sich durch Selbstverpflichtungen gegenüber der Öffentlichkeit zu binden. Sie gehen mit ARD, ZDF und Deutschlandradio davon aus, dass die Inhalte der bisher als Entwurf vorgelegten Selbstverpflichtungen auch im Hinblick auf Qualität und quantitative Begrenzung noch weiterer Präzisierung und Konkretisierung bedürfen.
Die Länder behalten sich vor zu prüfen, ob die Praxis der Selbstverpflichtungserklärungen den Erwartungen an eine Präzisierung des öffentlich-rechtlichen Funktionsauftrages genügt.
Zu Nummer 5
Nummer 5 enthält eine redaktionelle Folgeänderung.
Zu Nummer 6
Die aufgrund des neuen § 11 nunmehr als § 13 bezeichnete Vorschrift regelt, dass Programme und Angebote im Rahmen des Auftrags des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gegen besonderes Entgelt unzulässig sind; ausgenommen hiervon sind Begleitmaterialien.
Absatz 1 Satz 2 geht davon aus, dass Angebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Erfüllung seines Auftrags aus Absatz 1 mit Entrichtung der Rundfunkgebühr durch den Zuschauer finanziert sind. Weder dürfen einzelne Angebote noch ganze Programme gegen ein zusätzliches Entgelt verbreitet werden. Damit sind – wie auch bisher – so genannte Pay-per-Channel- oder Pay-per-View-Angebote und weitere, nur gegen zusätzliches Entgelt empfangbare Angebote dem gebührenfinanzierten Rundfunk untersagt.
Programmbegleitende Aktivitäten wie die Herausgabe von Begleitmaterialien können weiterhin gegen Entgelt erfolgen, stehen jedoch unter dem Vorbehalt, dass sie der Erfüllung der staatsvertraglichen oder gesetzlichen Aufgaben dienen. Die wirtschaftliche Betätigung darf nicht Selbstzweck werden.
Ebenso erstreckt sich das Entgeltverbot nicht auf den Verkauf von Eigenproduktionen oder den Vertrieb von Bild- oder Tonträgern mit den Sendeinhalten. Auch Randnutzungen, die dem Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit entsprechen, unterfallen nicht dem Entgeltverbot.
Zu Nummer 7
Nummer 7 enthält redaktionelle Folgeänderungen.
Zu Nummer 8
Neben einer redaktionellen Folgeänderung enthält Nummer 8 eine Ergänzung in § 16 Abs. 4 dahin gehend, dass auch Pflichthinweise im Sinne des Gesetzes über die Werbung auf dem Gebiet des Heilwesens, hier kurz Heilmittelwerbegesetz genannt, nicht als Werbung gelten. Die Folge dieser Änderung ist daher, dass insoweit eine Anrechnung auf die Dauer der Werbung für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten nicht stattfindet.
Zu Nummer 9
Nummer 9 enthält redaktionelle Folgeänderungen.
Zu Nummer 10
§ 25 Abs. 4 Satz 1 verpflichtet die beiden bundesweit verbreiteten reichweitenstärksten privaten Fernsehvollprogramme Fensterprogramme aufzunehmen. Dies hat mindestens im zeitlichen und regional differenzierten Umfang der Programmaktivitäten zum 1. Juli 2002 nach Maßgabe des jeweiligen Landesrechts zu geschehen. Damit soll eine möglichst hohe Anzahl verschiedener Fensterprogramme mit unterschiedlichen regionalen Inhalten gewährleistet werden. Programmaktivitäten, also Sendezeiten, Inhalte und Verbreitungsgebiete, wie sie nach dem Inkrafttreten des Sechsten Rundfunkänderungsstaatsvertrages, der gleichfalls eine Stärkung der Regionalfensterprogramme vornahm, am 1. Juli 2002 bestanden haben, sollen nicht verringert werden.
Zu Nummer 11
Mit der in Nummer 10 vorgenommenen Konkretisierung des § 25 Abs. 4 Satz 1 entfällt die Notwendigkeit des bisherigen Kriteriums des § 26 Abs. 2 Satz 3 „in angemessenem, mindestens im bisherigen Umfang“, sodass diese Worte zu streichen waren.
Zu Nummer 12
Im Zuge der Digitalisierung des Rundfunks kann es zu vorübergehenden Unterschreitungen der Empfangsreichweiten der Fensterprogramme im Vergleich zur derzeitigen analogen Versorgung kommen. Denn die Haushalte werden nur nach und nach auf digitale Endgeräte umstellen. Aus dieser gewollten technischen Umstellung sollen für Veranstalter keinerlei Nachteile erwachsen. Deshalb bestimmt § 31 Abs. 2 Satz 4 nunmehr, dass eine solche Unterschreitung der grundsätzlich für eine Anrechnung der Regionalfenster auf die Drittsendezeit festgelegten Grenze von mindestens 50 vom Hundert der bundesweiten Fernsehhaushalte zulässig ist.
Zu Nummer 13
a) Wegen der Sachnähe zum Stand der Versorgung mit Regionalfensterprogrammen und weil dies keine Frage des Medienkonzentrationsrechts ist, stellt die Vorschrift klar, dass auch die Feststellung des Vorliegens der Voraussetzungen des § 25 Abs. 4 Satz 1 durch die Landesmedienanstalten zu treffen ist. Wegen des nur bundesweit zu beurteilenden Sachverhalts sind alle Landesmedienanstalten an der Entscheidung beteiligt, die nur mit einer Mehrheit von drei Vierteln zu treffen ist.
b) Es handelt sich um eine redaktionelle Folgeänderung.
Zu Nummer 14
In § 39 a wird festgelegt, dass die Landesmedienanstalten im Rahmen der Erfüllung ihrer Aufgaben mit der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post und mit dem Bundeskartellamt über die ohnehin bestehende Pflicht zur Amtshilfe hinaus zusammenarbeiten. Dabei sind auf deren Anfrage Erkenntnisse zu übermitteln, die für die Erfüllung der Aufgaben dieser Behörden erforderlich sind. Soweit die Landeskartellbehörden zuständig sind, gilt die Regelung für die Zusammenarbeit mit diesen entsprechend.
Damit soll eine Zielvorgabe der Reform der Medienordnung in Bund und Ländern verwirklicht werden, nach der an den Nahtstellen von Medien-, Kartell- und Telekommunikationsrecht die Zusammenarbeit der zuständigen Behörden verbessert werden soll. Die vollständige Umsetzung dieser Zielvorgabe setzt voraus, dass der Bund in den einschlägigen Bundesgesetzen entsprechende Vorschriften aufnimmt. Die politische Bereitschaft der Bundesregierung hierzu hat der Chef des Bundeskanzleramtes den Ländern mit Schreiben vom 2. September 2003 erklärt.
Zu Nummer 15
a) § 40 Abs. 1 erhält in Satz 3 die Regelung, dass die Förderung von Projekten für neuartige Rundfunkübertragungstechniken künftig zeitlich befristet werden soll. Damit wird sichergestellt, dass derartige Projekte nach bestimmten Zeitabständen immer wieder hinsichtlich der Marktakzeptanz und Fördernotwendigkeit überprüft werden müssen.
b) Es handelt sich um eine redaktionelle Folgeänderung.
Zu Nummer 16
Wie in Nummer 8 für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, führt für die privaten Rundfunkveranstalter die Ergänzung der Pflichthinweise im Sinne des Heilmittelwerbegesetzes in § 45 Abs. 3 dazu, dass die Pflichthinweise im Sinne des Heilmittelwerbegesetzes nicht als Werbung gelten. Die Folge dieser Änderung ist daher, dass insoweit eine Anrechnung auf die Dauer der Werbung für die jeweiligen privaten Rundfunkveranstalter nicht stattfindet.
Zu Nummer 17
Die Vorschriften des § 52 (Weiterverbreitung) und des § 53 (Zugangsfreiheit) werden nach der neu eingeführten Bestimmung des § 53 a regelmäßig alle drei Jahre, erstmals zum 31. März 2007 überprüft. Damit wird Artikel 31 Abs. 1 der Richtlinie 2022/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten (Universaldienstrichtlinie) umgesetzt.
Zu Nummer 18
Nummer 18 enthält redaktionelle Folgeänderungen.