B. Zu den einzelnen Bestimmungen
Zu Artikel 1:
Die Bestimmung enthält die Aufteilung der Kanalkapazitäten eines von der Deutschen Bundespost zur Verfügung gestellten Rundfunksatelliten auf beide Rundfunksysteme, die technische Art ihrer Nutzung, ihre Zuordnung nach Länderquoten mit der Ermächtigung, regionale Staatsverträge über die Nutzung durch private Veranstalter abzuschließen, den Vorbehalt anderweitiger Nutzungsentscheidungen der Ministerpräsidenten im Falle nicht bestimmungsgemäßer Nutzung sowie die Absicht der Ministerpräsidenten, für die künftige Zuordnung von Kanälen auf anderen Satelliten Verfahrensgrundsätze zu vereinbaren.
Im Gegensatz zu Fernmeldesatelliten (auch Verteil- oder Nachrichtensatelliten genannt), die für eine Punkt-zu-Punkt-Übertragung von Signalen bestimmt sind, sollen Rundfunksatelliten einen direkten Einzelempfang von Rundfunkprogrammen ermöglichen. Deshalb müssen sie mit weit höherer Strahlungsleistung senden als Fernmeldesatelliten. Im Zuge fortschreitender Entwicklungen der Sende- und Empfangstechnik können sich aber die Unterschiede in der Nutzung und Empfangbarkeit beider Satellitensysteme verwischen. In der weltweiten Funkverwaltungskonferenz (Satelliten-Konferenz, WARC 1977) wurden - mit wenigen Ausnahmen - jedem Staat 5 Kanäle auf Rundfunksatelliten zur nationalen Versorgung zugewiesen. Ein Kanal erlaubt die Verbreitung eines Fernsehprogramms oder die digitale Übertragung von 16 Hörfunkprogrammen in Stereoqualität. Statt eines Hörfunkprogramms in Stereoqualität ist auch die Übertragung zweier Hörfunkprogramme in Monoqualität möglich.
Der erste deutsche Rundfunksatellit TV‑SAT wird eine Kapazität von vier Fernsehkanälen haben. Der Stan ist für Herbst 1987 in Aussicht genommen. Wird dieser Zeitplan eingehalten, so kann der Satellit nach einer Einmessphase von etwa 3 Monaten Ende 1987 genutzt werden. Der Start eines zweiten deutschen Rundfunksatelliten, der teilweise auch Ersatzfunktion übernehmen soll, wird 1989 oder 1990 möglich sein. Der Staatsvertrag geht demgemäss davon aus, dass bis dahin nur 4 Kanäle zur Verfügung stehen. Auch beim Start eines zweiten Rundfunksatelliten dürfen jedoch nicht mehr als 5 Kanäle insgesamt für Rundfunkzwecke genutzt werden. Wenn der Staatsvertrag einen Rundfunksatelliten bezeichnet, so wird damit zum Ausdruck gebracht, dass Gegenstand der Nutzung auch ein anderer von der Deutschen Bundespost zur Verfügung gestellter (also z. B. ein gemieteter) Rundfunksatellit sein kann.
Im Einzelnen ist folgendes zu bemerken:
Absatz 1 lässt die Nutzung dreier Fernsehkanäle auf einem Rundfunksatelliten durch verschiedene private Veranstalter aufgrund von Staatsverträgen zwischen Ländern auf der Grundlage der in Absatz 2 bezeichneten Länderquoten zu. Aufgrund regionaler Staatsverträge dürfen also nicht dieselben, sondern müssen drei verschiedene Veranstalter zugelassen werden, was auch in Absatz 5 Satz 1 vorausgesetzt wird; dabei ist für jeden Veranstalter im Übrigen die Zurechnungsvorschrift des Art. 8 Abs. 5 zu beachten. Bei der Bemessung der Quoten ist die Größe der einzelnen Länder berücksichtigt. Absatz 2 Satz 2 stellt klar, dass die bisher abgeschlossenen Staatsverträge, nämlich der Staatsvertrag über die Veranstaltung von Fernsehen über Rundfunksatellit zwischen den Ländern Berlin, Hamburg, Niedersachsen und Schleswig-Holstein vom 20.3.1986 und der Staatsvertrag über die gemeinsame Nutzung eines Fernseh- und eines Hörfunkkanals auf Rundfunksatelliten zwischen den Ländern Baden-Württemberg, Bayern und Rheinland-Pfalz vom 12.5.1986 dieser Quotenaufteilung entsprechen, auch wenn sich für die an dem ersteren Staatsvertrag beteiligten Länder rechnerisch nur eine Quote von 90 Prozent ergibt. Damit ist für die beiden ersten Fernsehkanäle eine Verfügung getroffen. Solange ein dritter Fernsehkanal nicht von einem privaten Veranstalter aufgrund eines Staatsvertrages zwischen einzelnen Ländern genutzt wird (in Betracht kommen die Länder, die noch keinen regionalen Staatsvertrag geschlossen haben), steht dieser dem ZDF für ein zusätzliches Fernsehprogramm mit kulturellem Schwerpunkt ungeachtet der Möglichkeit zu, dieses Programm auch über einen anderen Satelliten (gemeint sind inländische und ausländische Satelliten aller Satellitensysteme) zu verbreiten. Der vierte Fernsehkanal steht den in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten für ein weiteres Gemeinschaftsfernsehprogramm zur Verfügung, das ebenfalls kulturelle Schwerpunkte haben muss und auch über einen anderen Satelliten verbreitet werden darf. Der fünfte Kanal fällt an das ZDF, wenn drei Kanäle an verschiedene private Veranstalter vergeben sind; eine vorherige Nutzung des dritten Kanals durch das ZDF ist aber nicht Voraussetzung für dessen Anspruch auf den fünften Kanal. Auch in diesem Falle kann das ZDF sein Programm zusätzlich über einen anderen Satelliten verbreiten.
Solange nicht auf einem Kanal ganztägig digitaler Hörfunk verbreitet wird, wird der der ARD zugewiesene vierte Fernsehkanal mindestens in der Zeit von 1 Uhr bis 18 Uhr für die digitale Übertragung von 15 Hörfunkprogrammen in Stereoqualität und von zwei Hörfunkprogrammen in Monoqualität genutzt (Absatz 4). Dies bedeutet, dass kein digitaler Hörfunk mehr auf dem ARD‑Kanal stattfindet, wenn ganztägig digitaler Hörfunk unter voller Nutzung eines anderen Kanals auf einem deutschen oder ausländischen Rundfunksatelliten verbreitet werden kann (z. B. nach einer Feststellung der Ministerpräsidenten gemäß Absatz 6, dass ein Kanal nicht für Fernsehen genutzt oder benötigt wird). Umgekehrt kann auf dem ARD‑Kanal auch ganztägig digitaler Hörfunk veranstaltet werden, wenn die ARD auf die Weiterverbreitung ihres Satellitenfernsehprogramms auf diesem Kanal verzichtet. Für die Zuordnung von Kanälen für Hörfunkzwecke nach Ländern enthält Absatz 4 eine detaillierte Regelung, die sich an der Größe der Länder orientiert und Berlin sowie den Deutschlandfunk berücksichtigt. Dieser Verteilungsmodus gilt entsprechend, wenn ein anderer Kanal auf dem TV‑SAT für digitalen Hörfunk zur Verfügung steht. Die Regelung des Absatzes 4 über den digitalen Hörfunk gibt lediglich eine Berechtigung zur Nutzung der digitalen Hörfunktechnik; sie enthält also keine Ermächtigung zur Veranstaltung zusätzlicher Programme, für deren Zulassung das Landesrecht maßgebend ist. Die Vergabe der Hörfunkkanäle an öffentlich‑rechtliche Rundfunkanstalten oder private Rundfunkveranstalter richtet sich nach dem jeweiligen Landesrecht.
Werden Kanäle auf dem Rundfunksatelliten nicht in der beschriebenen Weise genutzt oder benötigt, so können die Ministerpräsidenten über eine andere Nutzung entscheiden (Absatz 6); dabei bleiben bestehende Berechtigungen nach den Absätzen 1 bis 5 unberührt. Eine solche Entscheidung kommt insbesondere vor Inbetriebnahme des zweiten Rundfunksatelliten TV‑SAT 2 in Betracht.
Für andere Satelliten (Fernmeldesatelliten, Medium‑Power‑Satelliten) haben die Ministerpräsidenten in Aussicht genommen, Verfahrensgrundsätze zu vereinbaren, damit auch insoweit eine gegenseitige Unterrichtung und Abstimmung möglich ist (Absatz 7). Dies gilt ebenfalls für Kanäle auf ausländischen Satelliten, die von der Deutschen Bundespost zur Verfügung gestellt werden.
Zu Artikel 2:
Art. 2 ermächtigt und verpflichtet die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, über Satelliten gemeinsam ein zusätzliches Fernsehprogramm zu veranstalten. Es muss kulturelle Schwerpunkte haben; ausländische Veranstalter aus den europäischen Ländern können beteiligt werden. Eine inhaltlich gleiche Ermächtigung und Verpflichtung wird für das ZDF begründet. Auf diese Programme finden die Rechtsgrundlagen für das Gemeinschaftsprogramm der ARD und der ZDF‑Staatsvertrag Anwendung, soweit der vorliegende Staatsvertrag nichts anderes bestimmt. Diese Bestimmung betrifft die Fortführung und Weiterentwicklung des gegenwärtigen Programms ARD‑Eins Plus und des 3‑SAT‑Programms des ZDF. Diese Programme können gleichzeitig über ein anderes Satellitensystem verbreitet werden (vgl. Art. 1 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 Satz 2). Die Koordinierungsverpflichtungen von ARD und ZDF nach Ziff. 1 Nr. 3 des Schlussprotokolls zum ZDF‑Staatsvertrag gelten für diese neuen Programme nicht. Darüber hinaus können sich die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten und das ZDF noch jeweils an einem von europäischen Rundfunkveranstaltern ausgestrahlten Fernsehprogramm beteiligen, wenn ihr Programmanteil einen nicht erheblichen Umfang am Gesamtprogramm hat und das Programm keine auf die Bundesrepublik Deutschland abzielende Werbung enthält.
Die Absätze 1 bis 4 enthalten eine abschließende Regelung für die Verbreitung zusätzlicher bundesweiter Fernsehprogramme und für die Beteiligung an Fernsehprogrammen europäischer Veranstalter seitens der ARD und des ZDF. Weitere bundesweit verbreitete gemeinsame Fernsehprogramme der ARD und Fernsehprogramme des ZDF bedürfen eines besonderen Staatsvertrages aller Länder (Absatz 5).
Weitere landesweite oder regionale Rundfunkprogramme richten sich nach Landesrecht; sie werden allerdings nur nach Maßgabe des Art. 4 Abs. 2 Nr. 1 aus der Rundfunkgebühr finanziert.
Zu Artikel 3:
Art. 3 regelt die Finanzierungsquellen für den öffentlich‑rechtlichen Rundfunk. Dies sind:
- vorrangig die Rundfunkgebühr in Verbindung mit dem Gebot eines Finanzausgleichs unter den Landesrundfunkanstalten,
- Einnahmen aus Werbung.
Die näheren Vorschriften zur Erhebung der Rundfunkgebühr, zur Aufteilung in eine Grund- und eine Fernsehgebühr, zur Höhe sowie zu den Anteilen der einzelnen Landesrundfunkanstalten und des ZDF enthalten der Rundfunkgebührenstaatsvertrag, der Staatsvertrag über die Höhe der Rundfunkgebühr, die in Art. 13 dem vorliegenden Staatsvertrag angepasst werden, sowie § 23 des ZDF-Staatsvertrages. Der Finanzausgleich richtet sich nach dem besonderen Staatsvertrag über einen Finanzausgleich zwischen den Rundfunkanstalten und den darauf beruhenden Vereinbarungen der Landesrundfunkanstalten; das ZDF ist am Finanzausgleich nicht beteiligt. Daneben enthält Art. 4 des vorliegenden Staatsvertrages ergänzende Regelungen zur Feststellung des für die Höhe der Rundfunkgebühr maßgebenden Finanzbedarfs des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und Art. 6 des vorliegenden Staatsvertrages Vorschriften zur Verwendung eines zusätzlichen Anteils an der einheitlichen Rundfunkgebühr zur Finanzierung besonderer Aufgaben des Rundfunks, die ebenfalls durch Art. 13 des vorliegenden Staatsvertrages ergänzt werden. Schließlich haben die Regierungschefs der Länder zu den Art. 3, 4 und 6 mehrere Protokollerklärungen abgegeben. Über die nächste Rundfunkgebührenerhöhung soll mit Wirkung zum 1.1.1989 entschieden werden.
Wesentliche Aussagen zur Rundfunkgebühr in Art. 3 Abs. 1 des vorliegenden Staatsvertrages sind die Verankerung der Rundfunkgebühr als weiterhin vorrangiger Finanzierungsquelle für den öffentlich‑rechtlichen Rundfunk, die Anknüpfung der Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts und die Verbindung mit einem Finanzausgleich, insbesondere zur funktionsgerechten Aufgabenerfüllung des Saarländischen Rundfunks, von Radio Bremen und des Senders Freies Berlin.
Entsprechend der Zielsetzung der Bestimmung, die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks dauerhaft zu gewährleisten, wird hier vor allem der Finanzausgleich in besonderer Weise rechtlich abgesichert. Das Grundprinzip, dass ein Finanzausgleich unter den Landesrundfunkanstalten staatsvertraglich sicherzustellen ist, besteht demnach auch dann weiter, wenn der jeweilige Finanzausgleichsstaatsvertrag gekündigt werden sollte. Außerdem ist diese Grundaussage über den Finanzausgleich im Unterschied zu den nachstehend genannten Bestimmungen nicht gesondert kündbar. Art. 3 Abs. 1 Satz 1 bis 3 ist erstmals zum 31.12.1988 kündbar (Art. 14 Abs. 1), Art. 3 Abs. 1 Satz 4 allerdings auch früher im Wege der gesonderten Kündigung bei Kündigungen der Werberegelungen des Art. 3 Abs. 4 bis 6 (Art. 14 Abs. 3). Werden der Rundfunkgebührenstaatsvertrag oder der Finanzausgleichsstaatsvertrag gekündigt, bestehen die Bindungen des Art. 3 Abs. 1 – insbesondere hinsichtlich einer staatsvertraglichen Finanzausgleichsregelung durch alle Länder – fort, bis der vorliegende Staatsvertrag selbst nach Art. 14 Abs. 1 oder hinsichtlich der Rundfunkgebührenpflicht der Art. 3 Abs. 1 Satz 4 gekündigt wird.
Die Aussage in Art. 3 Abs. 1 Satz 1, dass die Rundfunkgebühr weiterhin die vorrangige Finanzierungsquelle für den öffentlich‑rechtlichen Rundfunk ist, ist auch im Zusammenhang mit den nachfolgenden Werbebestimmungen zu sehen. Diese Grundaussage über die Rundfunkgebühr ist ebenfalls nicht gesondert kündbar. Ist eine ausreichende Finanzierung des öffentlich‑rechtlichen Rundfunks durch die Rundfunkgebühr nicht möglich, können die durch Art. 3 Abs. 4 bis 6 begrenzten Werberegelungen im öffentlich‑rechtlichen Rundfunk geändert werden.
Die Regelungen des Art. 3 Abs. 4 bis 6 über die Werbung als ergänzende Finanzierungsgrundlage des öffentlich‑rechtlichen Rundfunks können gesondert, je nachdem, ob die Feststellung des Finanzbedarfs zu einer Rundfunkgebührenerhöhung führt, erstmals bereits zum 31.12.1990 bzw. zum 31.12.1992 gekündigt werden (Art. 14 Abs. 3); mit einer solchen Teilkündigung würden aber die öffentlich‑rechtlichen Rundfunkanstalten nicht frei von werberechtlichen Bindungen werden. Vielmehr würden in einem solchen Falle die vor Inkrafttreten des vorliegenden Staatsvertrages maßgebend gewesenen Werberegelungen wieder gelten (Art. 14 Abs. 4). Außerdem können die Ministerpräsidenten Änderungen der Gesamtdauer der Werbung und deren tageszeitlicher Begrenzung vereinbaren (Art. 5).
Die Werberegelungen der Absätze 2 bis 8 gelten für alle in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten und für das ZDF. Sie werden Landesrecht und ändern das bestehende Landesrecht unmittelbar ab. Im Einzelnen wird hierzu bemerkt:
Absatz 2 enthält Ordnungsvorschriften für die Werbung. Er entspricht im Wesentlichen dem bisherigen Recht oder bisheriger Übung bei der Fernsehwerbung und überträgt diese Grundsätze nunmehr allgemein auch auf die Hörfunkwerbung. Der private Rundfunk wird den gleichen Ordnungsregeln unterworfen (Art. 7 Abs. 4 und 5).
Absatz 3 enthält zusätzliche Ordnungsvorschriften für die Fernsehwerbung. Sie darf nur in Blöcken verbreitet werden. Er sieht die Möglichkeit einer einmaligen Einschaltung von Werbung bei Fernsehsendungen von mehr als 60 Minuten Dauer vor. Bei Sportsendungen können im Hinblick auf tatsächliche Abläufe Ausnahmen von Satz 2 im Einzelfall oder in Richtlinien gestattet werden. Eine Werbeeinschaltung liegt auch dann vor, wenn diese nicht nur Werbung, sondern zusätzlich auch Kurzbeiträge wie z. B. eine Programmvorschau oder den Wetterbericht enthält. Sinn der Regelung hinsichtlich der Unterredung von Sendungen ist es, Umgehungen durch willkürliche Aufteilungen zu verhindern. Auch unterteilte Sendungen dürfen deshalb nur einmal Werbeeinschaltungen enthalten, wenn die unterteilte Sendung insgesamt länger als 60 Minuten dauert. Dies gilt auch, wenn die Teile der Sendung jeweils länger als 60 Minuten dauern. Dem Abspiel- oder Übertragungsvorgang der Sendung können Zeiten einer An- und Absage und von Erläuterungen hinzugerechnet werden, soweit diese in einem unmittelbaren und untrennbaren sachlichen Zusammenhang mit der Fernsehsendung stehen; auch der eingeschaltete Werbeblock bildet eine zeitliche Einheit mit der Fernsehsendung. Eine allgemeine Aussage über anrechenbare Zeiten ist wegen der Vielfalt und der Unterschiedlichkeit allerdings nicht möglich. Deshalb wird es Zweck der Richtlinien nach Art. 3 Abs. 8 und Art. 7 Abs. 8 sein, praktikable Grundsätze hierzu festzulegen. Art. 7 Abs. 6 enthält für den privaten Rundfunk eine inhaltsgleiche Regelung.
Absatz 4 bestimmt, dass die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten in dem von ihnen veranstalteten Ersten Fernsehprogramm die gleichen Verpflichtungen einzuhalten haben, wie sie in § 22 Abs. 3 des ZDF-Staatsvertrages und der dort vorgesehenen Vereinbarung der Ministerpräsidenten dem ZDF auferlegt worden sind. Dies bedeutet auch für das Erste Fernsehprogramm Werbeverbot nach 20.00 Uhr sowie an Sonntagen und im ganzen Bundesgebiet anerkannten Feiertagen und eine Begrenzung der Gesamtdauer des Werbeprogramms auf höchstens 20 Minuten werktäglich im Jahresdurchschnitt mit der Möglichkeit, nicht ausgenutzte Werbezeit höchstens bis zu 5 Minuten werktäglich nachzuholen (Beschluss der Ministerpräsidenten vom 8.11.1962). Die übrigen in § 22 Abs. 3 des ZDF-Staatsvertrages genannten Beschränkungen (Trennung der Werbung vom übrigen Programm, keine Beeinflussung des übrigen Programms durch die Werbung) sind nunmehr auch in Art. 3 Abs. 2 des vorliegenden Staatsvertrages für alle Programme des öffentlichrechtlichen Rundfunks festgelegt. Gemäß dem Hinweis in Art. 3 Abs. 4 S. 3 können die Ministerpräsidenten eine andere Gesamtdauer der Werbung und eine andere tageszeitliche Begrenzung der Werbung sowie die Zulassung der Sonn- und Feiertagswerbung im öffentlich-rechtlichen Rundfunk vereinbaren.
Absatz 5 legt fest, dass es mit der vorübergehenden Ausnahme im Falle des Hessischen Rundfunks keine Werbung in den Dritten Fernsehprogrammen geben darf; soweit diese bundesweit ausgestrahlt werden, folgt dies bereits aus Absatz 4 Satz 2. Der Hessische Rundfunk muss seine Werbung in seinem Dritten Fernsehprogramm einstellen, sobald ihm die Mittel für das Vierte Hörfunkprogramm im Rahmen der Gebührenfinanzierung zur Verfügung stehen. Entsprechend ihrer Protokollnotiz gehen die Ministerpräsidenten der Länder davon aus, dass der Ausgleich der Werbeeinnahmen durch die Rundfunkgebühr bis spätestens 1991 abgewickelt ist. Die Möglichkeit, durch Vereinbarungen der Ministerpräsidenten hiervon abzuweichen, bleibt auch hier unberührt (Absatz 5 Satz 3).
Mit Absatz 6 wird die Hörfunkwerbung im öffentlich‑rechtlichen Rundfunk auf den am 1.1.1987 geltenden Stand begrenzt. Dies gilt für den zeitlichen Umfang, die tageszeitliche Begrenzung, die Beschränkung auf Werktage und die Verbreitungsgebiete. Insoweit werden auch Landesrundfunkgesetze, die eine andere Regelung zulassen, abgeändert. Jedoch können durch Landesgesetz bis zu 90 Minuten Werbung werktäglich eingeräumt werden mit der Möglichkeit, nicht ausgenutzte Werbezeit so nachzuholen, dass 90 Minuten im Jahresdurchschnitt nicht überschritten werden. Durch Bezugnahme auf Art. 5 wird die Möglichkeit eröffnet, durch Vereinbarung der Ministerpräsidenten die Gesamtdauer der Werbung und ihre tageszeitliche Begrenzung sowie die Beschränkung auf Werktage zu ändern. Durch Protokollerklärung zu Art. 5 haben die Ministerpräsidenten klargestellt, dass sie auch eine einnahmeneutrale Verlagerung in den digitalen Hörfunk aus der sonstigen Hörfunkwerbung vereinbaren können.
Mit Absatz 7 werden im öffentlich‑rechtlichen Rundfunk Sendungen, die ein Dritter finanziell fördert (Sponsor), nur in der bisherigen Weise und nur dann gestattet, wenn die Sendungen nicht den wirtschaftlichen Interessen des Sponsors oder eines anderen dienen. Es soll dadurch rechtlich klargestellt werden, dass Sponsoring von Sendungen nicht auf einen wirtschaftlichen Vorteil (insbesondere für ein bestimmtes Wirtschaftsunternehmen) abzielen darf. Dies bedeutet z. B., dass von Dritten kostenlos zur Verfügung gestellte Ausstattungsgegenstände für eine Fernsehsendung nicht besonders hervorgehoben werden, sondern nur im Rahmen des natürlichen Handlungsablaufs in Erscheinung treten dürfen. Nicht ausgeschlossen sind Sendungen, in denen ausschließlich ein Ereignis selbst finanziell gefördert und übertragen wird.
Durch gemeinnützige Organisationen gesponserte Sendungen, wie z. B. Verbraucherinformationen und Sendungen der Verkehrswacht, bleiben zulässig. Für den privaten Rundfunk enthält Art. 7 Abs. 7 im Gegensatz zu Art. 3 Abs. 7 bewusst eine weitergehende Regelung.
Bei der Durchführung der Absätze 2, 3 und 7 können Grenzfälle auftreten, wie z. B. bei der Übernahme ausländischer Sendungen. Deshalb werden die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten nach Absatz 8 verpflichtet, gemeinsame Richtlinien zur einheitlichen Handhabung der genannten Vorschriften zu erlassen. Das ZDF erlässt für sich ebenfalls Richtlinien. Die Richtlinien der ARD‑Anstalten und des ZDF werden für beide Systeme getrennt erlassen. Es ist aber sinnvoll, dass sich beide Systeme in materieller Hinsicht auf inhaltsgleiche Regelungen verständigen.